近日，马钢股份（600808.SH）发布公告称，安徽省国资委根据相关协议，向中国宝武无偿划转其持有的马钢集团51%股权，本次划转事项已于2019年9月19日办理了工商变更登记手续。当天下午，中国宝武与马钢集团重组实施协议签约仪式在合肥举行。

交易完成后，中国宝武持有马钢集团51%股权，成为马钢集团的控股股东，通过马钢集团间接持有马钢股份45.54%的股份。实际控制人由安徽省国资委变更为国务院国资委，马钢集团成为中央企业中国宝武的子公司；安徽省国资委持有马钢集团股权的比例由100%降至49%。股权结构如下图：

由于马钢股份同时在上海和香港两地上市，该重组行为在证券交易所可能会触发强制性收购要约的规定。因此，马钢股份此前曾提示本次划转尚需履行必要的审批程序，包括等待中国证监会和香港证监会豁免中国宝武的要约收购义务。

然而，马钢集团作为安徽省属国有大型企业，出资人代表为安徽省人民政府，本次交易涉及股权“无偿划转”事项，它是否需要省人大审批？人大同意无偿划转的理由是什么？老吴查找了安徽省人大、国资委网站发布的信息，并查阅了其他资料，但没有发现任何线索。

当前，我国实行“统一所有，分级代表”的国有资产管理体制。中央企业与地方国有企业分别隶属于不同层级的政府，国有资本经营预算也分属不同的体系。因此，理论上，国有资产不能简单地“平调”与“无偿划拨”。这点也体现在国有资本划转社保基金的制度上。各地的地方国有股权划转社保基金，统一由各省级人民政府设立的一家国有独资公司集中持有、管理和运营，而不是无偿划转到全国社会基金理事会。

什么是“分级代表”制度？国资法第4条规定：“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”根据这个原则，国务院是中国宝武（由宝钢和武钢合并合成）的出资人代表，而安徽省人民政府则是马钢集团的出资人代表。

出资人代表的权利与所有者（或股东）的权利是一样的吗？根据国资法，出资人代表享有“资产收益、参与重大决策和选择管理者”的权利。显然，出资人代表权利与公司法上股东的权利是一致的。

不过，两者还是有细微差别。现行法律规定国务院是国有资产唯一的所有权人。国资法第3条规定，“国务院代表国家行使国有资产所有权。”同时，国务院颁发的《企业国有资产监督管理暂行条例》第9条规定；“发生战争、严重自然灾害或者其他重大、紧急情况时，国家可以依法统一调用、处置企业国有资产。”

综上，出资人代表不是严格意义上的所有者，但是，它取得了近乎完整的所有者权利。毕竟，“发生战争、严重自然灾害或者其他重大、紧急情况”的情形十分罕见。本次马钢集团的股权无偿划转显然不属于此类特殊情形。

对于国有企业股权的处置，根据现行法律，安徽省人民政府作为出资人，有权将鞍钢集团股权进行转让，但必须履行一定的程序。国资法第54条规定，“国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。”同时根据第59条、60条的规定，国有资产转让收入应当编制国有资本经营预算。国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级人民政府预算，报本级人民代表大会批准。

因此，老吴认为，除非本次交易的股权评估值是零，否则“无偿划转”不经过省人大审批就欠缺法律程序。但根据马钢股份的披露，本次无偿划转数额以其净资产数额为基础，考虑经营损益、劳动效率提升、解决历史遗留问题及安徽省国资委将在本次马钢集团股权无偿划转前从马钢集团划出部分国有资产等因素后协商确定，金额为615,519 万元。

值得注意的是，十八届三中全会以来，人大对国有资产监督职能逐步增强。近年来，我国建立各级人民政府向同级人大常委会报告国有资产管理情况的制度。今年5月，全国人大常委会还出台了《五年规划》，对国有资产管理情况的监督力度明显加大。

本文为作者原创，转载或引用请注明作者和出处，否则作者将保留追究的权利。