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最近财政部有件大喜事,就是它经过17年的努力,终于成为国有金融资本的出资人。“出资人”是啥概念呢?通俗地说,就是当国有金融机构的股东,或者当实际控制人,可以任免国有金融机构的高管,可以参与重大决策,可以收取国有股的红利,等等。

那有人肯定要问了,这些年来,国有金融机构的出资人不是财政部,那又会是谁呢?是国资委吗?算是猜对了一丁点儿。2003年国资委成立的时候,接管了196家中央企业。但是,金融资本与产业资产要相分离,这样才能防止风险相互传递,所以按道理国资委是不管金融类的国有企业的。

但是,国资委也不是就不碰金融国资了,相反,它通过旗下的实体企业控股或参股金融机构。比如,招商局集团下面有招商银行、招商证券、招商基金、还有保险等等。目前,国资委监管的97家央企,大多数下面都有自己控制的金融机构。在地方,很多城商行和股份制银行都是由国资委控制的,比如北京国资委旗下的首钢集团,就是华夏银行的股东。但是,总体上,国资委系统控制的主要是中小型金融机构。

对于大型的国有金融机构,目前是由谁担任出资人呢?除了财政部自己外,中央汇金公司控制了很大的一部分,比如中国银行和建设银行的大股东就是汇金公司,股东没有财政部;另一种情况是工商银行与农业银行,财政部与中央汇金持股比例差不多,形成“二龙戏珠”的局面。

中央汇金这家公司凭什么和财政部平起平坐呢?主要是因为中央汇金在银行改革的时候,为银行进行了注资,掏出了真金白银,自然就变成了国有银行的股东,它的资金是来源于国家的外汇储备,所以它是最初是具有央行背景的。

除此之外,目前一行两会也在履行出资人职责,它们下面有两类金融机构:一类叫“会管单位”,比如华融、信达、东方、长城四大资产管理公司,它们的高管由银保监会任免,所以银保监会虽然不是名义上的股东,但实际上在履行出资人职责。另一类是金融机构设施,比如人民银行下面有印钞造币总公司,上海清算所;银保监会下面有中债登;证监会下面上海和深圳的证券交易所,等等。

 

但是,上面这些机构都不适合担任出资人,比如说,国资委担任金融机构的出资人,不符合金融资本与产业资本相分离的原则;一行两会当出资人,不符合行业管理与出资人职责相分离的原则,因为它们是负责货币政策、金融稳定和市场监管的,是外部监管机构,它们不仅监管国有金融机构,还监管民营和外资金融机构,如果它们又当出资人,就会出现既当裁判,又当运动员,还制定游戏规则的乱象。

中央汇金公司利用外汇储备为银行注资,涉及到外汇储备的二次利用。为解决这个问题,财政部发行特别国债收购了汇金公司,然后注入到中投公司。不过呢,中央汇金公司虽然在财政部名下,但实际上并不归财政部管,它的董事、监事都是由国务院任免的。汇金模式是比较市场化的,如果说这种模式有什么问题,那就是会造成金融国资多头管理。

具体情况可以参考本人《50讲彻底搞懂国企改革》相关课程。为解决多头管理的问题,2018年中央出台了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》,提出由财政部门集中统一管理国有金融资本。财政部为了巩固胜利果实,还推动国务院办公厅转发了《国有金融资本出资人职责暂行规定》。最近,财政部又向社会公布了《国有金融资本管理条例》征求意见稿。从形式上看,这个条例可能成为国务院的行政法规,法律效力等级将大大提高。

我们还是回到最初的问题。我们说其他单位担任国有金融机构的出资人都有问题,那财政部就没问题吗?如果真没问题,那干嘛不早让它当出资人呢,为什么它还要努力争取17年呢?

财政部自己确实也有硬伤,因为由它担任出资人,不符合政资分离的原则。《国资法》规定了“社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开”的原则,也就是我们常说的“政资分离”的原则。财政部是履行公共管理职能的,是有公权力的机构,他管的是整个国家的“钱袋子”,现在又担任国有金融企业的出资人,当股东都是一项私权,等于它又弄一个“小钱袋子”,这样容易造成角色冲突。

《国资法》是正式的法律,它的效力等级比前面说的指导意见、暂行规定和条例都更高,再说,金融国资也是经营性国有资产,应该受《国资法》约束。

就是因为这个原则,政府才特别设立国资委,让国资委不行使公共权力,只当出资人,从而实现政资分离。也正是这个原因,财政部门拖了17年,一直没能名正言顺地成为国有金融资本出资人。

我们看征求意见稿,它在第一条说,根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国预算法》等法律,制定本条例。请大家注意一下细节,这里为什么不提国资法?你制定经营性国有资产相关条例,怎么可以抛开国资法呢?你连《预算法》都列举出来了,却闭口不提《国资法》,是不是因为国资法规定了政资分离的原则,你又没办法解决这个问题,所以干脆跳过它呢?老吴觉得不能回避这个问题。

其实,解决政资不分也是有办法的,比如在财政部门和国有金融机构之间,设立一个隔离层,这样可以防止财政部直接管金融机构。新一轮国企改革提出了“管资本”的原则。国资委旗下组建了21家国有资本投资运营公司,用来隔断国资委对国有企业的直接干预。所以,金融国有资本的管理也应该采取这种模式。如果采取这种模式,那么现有的汇金公司、还有国资委旗下的实体企业,事实上也起着隔离层的作用。所以财政部门要做的事情,就是承认现状,委托这些隔离层继续管理国有金融机构。

但这样的话,财政部门就陷入了进退两难的境地:它是想当名义上的出资人,还是有实权的出资人?

一方面,如果是实权的,让它直接管理金融机构,会违背政资分离的原则,在这种情况下,其他单位掌管的金融股权怎么划转也是个问题。

另一方面,如果承认现状,所谓的集中统一管理又成为一句空话,财政部门还只是一个名义上的出资人,这恐怕不是财政部的初衷。另外,在这种情况下,委托人与受托人的边界如何厘清,权责如何分配,征求意见稿说得并不明确。比较敏感的问题是,征求意见稿第24条规定,受托人接受财政部门的评价、监督和考核。从现实情况看,让财政部考核中央汇金、一行两会和国资委,难度比较大。

总之,老吴对征求意见稿的意见是,第一,要解决政资不分的问题;第二,委托人与受托人之间的关系要规定得更明确一些。

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吴刚梁

吴刚梁

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中国企业改革与发展研究会研究员,专注国企改革。工商管理硕士,律师,CFA三级候选人。

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