总部不能“机关化” 央企集团该如何定位？-老吴说国企改革-财新网

国资委旗下的中央企业，不少是从计划经济时代的国家部委演变而来的。例如中石油，它曾经是我国的石油工业部，1988年被改组成中国石油天然气总公司，1998年再改为中国石油天然气集团公司。

所谓的“央企总部”，在形式上，就是一家由国务院国资委直接持有其100%股权的国有独资公司。中央企业并不是一家公司，而是由成百上千家独立的企业法人组成的产业集团。这些企业以产权为纽带，央企总部是其核心，本质上是一家以投资控股为目的的集团公司。

一般而言，央企集团公司都会出资设立为数众多的二级子企业，负责某一类业务单元的经营。二级子企业中最引人注目的集团公司控股的上市公司，目前央企的核心资产已经装入上市公司。二级子企业再下设三级子企业，负责运营某一项具体某项资产。以此类推，有些集团公司通过层层控股，子企业到达五级。

此外，集团公司的一些职能部门也不断地分解出去，注册成为独立的企业。例如，从资产财务部可以分设出独立的投资管理公司、资产管理公司、财务公司，等等。一些科研单位、半事业单位性质的机构，也纷纷转制为子企业。

当央企由原先总部集中管理下级单位，变成如今子孙公司“满堂”的时候，意味着其组织结构发生了重大变化。集团公司与子企业之间不再是原先意义上的上下级关系，相应地，在运行模式上，要建立以资本为纽带、分工协作的新型集团管控模式。总体上，集团公司不能再像以前的总部机关那样，指挥命令职能部门、生产车间如何运作，如何搞生产经营，而是应该采取股权治理和契约管理的方式，建立起一整套的现代公司治理体系，提高国企治理能力。

但由于历史惯性，集团公司转变管控模式并不容易。

据国资委网站信息，为解决 “总部机关化”问题，10月31日，国资委召开了专项整改工作视频会议。会议要求各央企切实解决总部错位越位、管得过多过细等问，进一步调整机构设置，优化职能，并把这项工作与进一步整治形式主义、官僚主义结合起来，切实解决会多、文多、检查多的问题。

从上述报道以看出，目前央企集团公司的定位还不准确，主要表现为行政化色彩过于浓厚、管理链条过长、横向协同差、办事效率低。

按照国企改革顶层设计的时间节点，2017年底，绝大多数央企的集团公司都完成了由原先的全民所有制工业企业向国有独资公司转制，其营业执照上的“集团公司”变成了“集团有限公司”。但改制不是只简单地换一块牌子，而是涉及到集团管控模式的变革。比如，改制前的集团公司实行总经理负责制，设有“老三会”（党委会、工会、职代会），而改制后的集团公司旨在建立中国特色的现代国企制度，其中最重要的是董事会要成为决策中心。

集团改制只是国企改革过程中的“一小步”。这个改革的更大背景是国有资本授权经营制度改革。根据《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，国家在现有的央企集团公司中，挑选了21家作为投资公司和运营公司试点单位。其中，2家运营公司是中国诚通集团和中国国新。19家是投资公司，它们分别是中粮集团、国投公司、神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团、航空工业集团、国家电投、国机集团、中铝集团、中国远洋海运、通用技术集团、华润集团、中国建材、新兴际华集团、中广核、南光集团。

今年4月，国务院又印发《改革国有资本授权经营体制方案》，明确提出分类开展授权放权等改革要求，国资委要将央企的战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等授权给国有资本投资、运营公司。方案实际上将此前的“国资委——国有企业”的两层授权模式变为三层模式，即“国资委——国有资本投资、运营公司——国有企业”。

根据方案，对暂时未纳入国有资本投资、运营公司试点的央企集团公司，也要充分落实企业的经营自主权，今后国资委主要对集团公司层面实施监管，不干预集团公司以下各级企业生产经营具体事项。对其中已完成公司制改制、董事会建设较规范的企业集团及各级子企业，要逐步落实董事会职权。总之，国资委及集团公司的权力边界止于下一级企业的董事会。

为配合这项改革，在国有资产监管机构层面， 2017年国家出台了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，精简了国务院国资委的43项监管事项，其中，取消26项，下放9项，授权8项。授权事项以及大部分下放事项，将转移到国有资本投资、运营公司，或者董事会制度比较健全的央企集团公司。今年 6月5日，国务院国资委公布授权放权清单（2019年版），再次主动精简5大类监管事项。

纵观整个新一轮国企改革，集团公司转制以及国有资本授权经营改革，其目的就是要求转变国有企业的监管模式，由从前的管企业为主向管资本为主转变。集团公司与各级子公司之间不是上下级的行政隶属关系，而是股东与被投资企业之间的关系。

根据上述国有资本授权经营方案，目前的央企集团公司可以分为三类：国有资本投资公司、国有资本运营公司，以及传统的产业集团。它们在功能定位上有一定的差别，比如，产业集团仍可以从事一些具体的生产经营活动，而投资、运营公司是主要从事资本运作，本身不再从事具体的生产经营。

还有，产业集团原则上以一业为主，或者围绕产业链进行布局，而投资公司可以实行业务相对多元化，运营公司则没有主业限制。此外，投资公司与运营公司也存在一定的差别，比如，投资公司以战略投资为，而运营公司则以财务投资为。

由于功能定位不同，所以这三类不同的集团公司可以实行不同的集团管控模式。一般而言，企业集团管控模式分也为三种类型，即财务管控型、战略管控型和操作管控型。财务管控是指集团总部以资本为纽带，建立以财务指标、资产运营为核心的监控体制，战略管控是指集团总部以追求总体战略控制和协同效应，并为下属企业提供战略指导；操作管控是指集团总部制定整体战略，包括下属单位业务战略，并负责实施。

财务管控强调放权，“管得最少”，能够对应于我们所说的“以管资本为主”；而操作管控重在集权，“管得最多”，类似于我们所说的“管企业”；战略管控处于中间状态。对于不同类型的央企集团，应选择与其相匹配的管控模式。现实中，一家集团可以采取某种管控模式为主，同时结合其他管控模式。

针对当前国家对国有资本投资公司、国有资本运营公司，以及传统的产业集团的不同职能定位，老吴为其匹配了相应的管控模式。见下图：

总之，央企总部的改革，应着力改变行政化管理方式，优化组织体系，明确总部与各级经营单位的职能及权利边界。当前各级子企业的决策过多地集中于总部，而总部人手少，远离市场一线，不可能代替经营单位进行科学决策。因此，在国资委对集团公司授权之后，这些授权放权不能只停留在集团总部，而是要“层层松绑”，直到把授权放权落实到各级子企业，最终实现“谁经营、谁决策 ”。

值得一提的是，国资委旗下的央企改制的进程要慢于中央国有金融企业。工、农、中、建等大型国有控股商业银行都实现了整体上市，不存在一个空壳的集团公司，因此总部“机关化”问题没有那么突出。因此，从长远看，解决总部机关化的一条重要途径，就是尽早剥离央企的非核心资产和社会职能，实现整体上市，或者将现有的央企集团集中划转到几家投资、运营公司。

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